空間規劃

一、開展全域土地綜合整治要打好這三張牌

文章來源：浙江省國土整治中心

開展全域土地綜合整治是貫徹習近平生態文明思想、實施鄉村振興戰略的一個重要平臺和切入點。2019年12月，自然資源部提出將組織開展全域土地綜合整治試點工作。經過一年多的謀劃，試點名單于近期公布，這項工作也正式進入實施階段。如何把這一平臺的作用發揮好，交出一份滿意答卷，是每個試點都要深入思考的問題。筆者以為，尤其要打好統籌協調、整合資金、用好政策杠桿“三張牌”。

第一，在統籌協調上下功夫。從“土地整治”到“全域土地綜合整治”，雖幾字之差，卻意味著內涵和外延的重大變化：已經由傳統的土地整治工程治理向國土空間綜合治理轉變，已經從單純的土地整治擴展到農村基礎設施、人居環境、生態環境、空間形態、產業發展、社會治理等各個領域，涵蓋農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復等諸多內容，涉及多個部門。

當下，面對農村各類建設空間銜接不足、內容交叉不一致、技術標準不統一等問題，想要真正實現全域全要素綜合整治，必須加強“區域聯動、部門協同”，形成“統一規劃、整合資金、統籌項目”的管理模式，而不能只靠政府的強勢推動或基層干部到各個部門“討”項目，也要避免出現“各部門合力申報，批準后又各自為政”的現象。特別是編制規劃和實施方案時，要避免出現兩種極端：一是簡單“拼盤”，只是將近期計劃實施的各類項目進行打包，沒有做到統一規劃、設計、實施；二是過度“包裝”，追求大而全，把各種還不成熟的生態環境整治、基礎設施建設、新產業新業態類項目包裝起來，實際又無法實施。

第二，在整合資金上下功夫。土地指標是實施全域土地綜合整治“人、地、錢”良性循環的關鍵，但不能僅僅依靠土地指標的收益來作為資金的來源。筆者認為，土地指標的收益應主要起托底作用，關鍵還是要有效整合涉農資金，做到資金基本平衡，切忌用公共財政補貼幾個村來樹典型、搞“盆景”。與此同時，要積極探索市場化多元化方式，通過指標收購、生態保護補償、配套產業用地等方式激發社會資本動力，推動社會資本參與全域土地綜合整治。積極爭取水、電、氣、網等涉及民生行業的支持，落實價格優惠政策，降低農民安置配套建設的成本。

第三，在用好政策杠桿上下功夫。合理調整永久基本農田和盤活鄉村存量建設用地，是開展全域土地綜合整治的兩大政策杠桿，“含金量”十足。但從各地前期的實踐操作層面來看，還存在一定問題。比如，部分農民安置用地要先行占用永久基本農田，因調入地塊還沒有驗收，永久基本農田數據庫也無法調整，地方審批部門忌憚剛性約束和法定責任，雖然有經批準的永久基本農田調整方案和村莊規劃，陷入進退兩難的境地。又比如，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣使用時，難以做到拆舊區、建新區一一對應，且無法在相關報備系統中進行信息備案，只能通過掛賬形式來處理。這些難題都需要進一步通過細化操作細則來解決，比如強化村莊規劃的剛性約束、允許分期分批調整永久基本農田、探索增減掛鉤指標式管理等等。

全域土地綜合整治涉及面廣，責任重大，它要著力解決廣大農村長期以來存在的耕地碎片化、空間布局無序、資源利用低效、生態質量退化等現實問題。從宏觀層面來看，它是拓展和優化國土空間布局、推進資源優配的重大平臺，是優化生產要素布局、推進城鄉融合發展的重要途徑，更是優化生產要素布局、推進農業農村現代化的重要載體。這樣一項工作，在推進過程中難免會遇到各種各樣的問題，需要我們不斷分析新形勢、研究新問題，在解決問題的過程中完善工作、把準方向、提升質量，確保這項工作經得起歷史的檢驗，讓其成為惠及子孫后代的民心工程。

二、閑置農宅開發利用模式

摘 要：

   在實施鄉村振興發展戰略的背景下,閑置農宅的盤活利用越來越受到各級政府的重視,合理高效的開發利用對于資源的配置效率、村集體和農民的權益保障、農村經濟發展、鄉村振興具有深遠意義。北京市房山區石板臺村充分開發利用閑置農宅,大力發展民宿旅游項目,不僅壯大了集體經濟,也使得農民的財產性收入不斷增加。基于京郊宅基地現狀,通過對石板臺村開發利用模式為例進行分析,并針對京郊閑置農宅開發利用中所遇到的問題提出相應的建議。

我國工業化、城鎮化進程的不斷推進,北京市遠郊區大量人口從村莊流出,選擇進城務工、城市中購置房產安家等現象儼然成為一個很普遍的現狀,這也使得農村大量人口外流,“空心村”現象日漸凸顯。由于大量人口涌入城市,原本居住的農宅也大都無人居住,大量農宅被閑置,造成了巨大的資源浪費,使得農村的財產性收益得不到保障,進一步導致城鄉居民間的財富差距矛盾更加突出。筆者通過對房山區石板臺村的實地調研,總結整理出其對京郊閑置農宅開發利用模式的一些參考,對京郊閑置農宅的開發利用模式提供了更多的意見與啟示。

1 研究背景

   閑置農宅是一塊沉睡的資產,如何對這塊沉睡中的資產進行盤活利用開發,是目前關注較高的一個熱點問題。自十九大提出鄉村振興戰略以來,各級政府對閑置農房的盤活給予了高度的重視。2018年中央一號文件《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中明確提出:完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年4月,北京市農委等7部門公布發布了《關于引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產收入的指導意見》,對盤活利用開發閑置農宅的方向、方式和各部門的職責等方面給出了指導意見。農房是農村各主體的重要財產,一直是農村各主體進行活動的依托,構成了農村社會經濟活動的基礎[1]。進一步加快閑置農宅盤活利用,實現閑置農宅的市場化資源配置,充分保障閑置農宅市場價值,增加集體與農戶財產性收益[2]。開掘好閑置農宅不僅能夠讓農民手中的農村產生經濟效益,同時也能夠吸引城市居民體驗田園生活,能夠將沉睡的農宅實現價值,為鄉村發展引入資金血脈[3]。安徽合肥開始試點探索“共享農房”模式,通過互聯網平臺來將農村閑置農宅進行盤活[4]。浙江紹興通過“閑置農房激活計劃”來對閑置農房進行升級改造,從而帶動鄉村的振興[5]。北京市在閑置農宅開發利用方面進行了實踐探索,對閑置農宅的開發利用模式優化發展,進而增加農民收入,完善閑置農宅的有效利用,激活農村經濟。

2 京郊農宅現狀

2.1 一戶多宅與新宅難批并存

   目前,農村宅基地依然延續使用福利性分配和無償占用,管理過程中也片面注重宅基地的審批,而對后續的監管和約束有所欠缺。尤其是沒有對舊房進行及時監督拆除,也沒能及時地在規定的期限內將舊宅基地交出,使得大部分農戶占新不讓舊。另外由于家庭內部分家、地質災害搬遷、新農村建設等原因,導致大部分農村地區的“一戶多宅”的現象頻發,從而進一步激化了土地閑置和日益增長的需求間的矛盾。

2.2 人員外遷與放而不棄并存

   北京市郊區農村大量的年輕人進城務工,節假日期間會選擇返回家中,這種遷移并不是永久性遷移,這些人中大都不愿意放棄宅基地和農宅給其提供的穩定生活保障,從而出現了大量房屋閑置的局面。還有一部分人選擇進城買房定居,而家中原有的農宅則被閑置,由于現行法律法規有限制,這些閑置農宅無法轉讓,而村集體在收回的過程中也困難重重。城市化進程不斷加快,但當前宅基地退出機制仍缺失,這種情況下將會導致閑置農宅的數量還會不斷增加。

2.3 相關法規禁止和私下流轉并存

   目前,我國現行的有關法律法規就明確指出不允許將宅基地以任何方式售賣給城市居民,但暗地交易的現象還是無法遏制。自然資源部相關數據表明,在經濟發展好的地區特別是城鄉接合部,農民將自家閑置的宅基地和農宅以房屋買賣、出租、變相抵押等各種方式來進行私自流轉,逐漸形成了一個地下的交易市場,有數據表明,這些私下流轉的閑置宅基地和農宅的比例占10%～40%。根據相關調查,北京市郊區農村閑置宅基地和農宅主要以房屋買賣、租賃方式進行變相流轉,而租賃的方式更為常見。

3 京郊村莊主要開發利用模式——房山區石板臺村模式

    房山區石板臺村通過“企業+村委會”模式,多方共同努力開發利用閑置農宅。房山區石板臺村將閑置農宅回收為集體資產,擁有所有權,由企業進行開發、經營、管理。

3.1 資源優勢

    石板臺村環境優美,空氣清新。擁有一條原生態峽谷——青湖片,谷深6 km,流域面積2.8 km2,兩側山峰峰巒疊嶂、綿延不絕、危峰兀立;原始植被覆蓋率90%,各種中草藥十余種;谷內水資源豐富,均為純正山泉水,大小水潭遍布,泉水潺潺,風景秀麗。地理優勢強,交通便利,G108國道可直接通往石板臺村。

3.2 運作模式

    石板臺村民宿開發項目采取的是企業+村委會模式。石板臺村經濟合作社將30套農宅院落和13.333 hm2 山場打包出租給北京韓建集團有限公司進行項目開發。村集體將閑置農宅、宅基地承租給企業,企業按照合同支付租金給村集體,開發、運營、管理均由企業負責。土地所有權歸村集體所有,民俗項目有北京韓建集團有限公司經營,即經營權歸北京韓建集團有限公司所有,北京韓建集團有限公司每年向石板臺經濟合作社支付租金。

3.3 經驗啟示

3.3.1 整體打包,綜合管理。

    由于石板臺村采取的模式是整體打包出租給北京韓建集團有限公司進行項目開發,這樣就大大減輕了村集體的工作,村集體能夠有更多的時間對本村的后續發展進行思考,去探求更多的適合本村的出路,制定更長久的發展規劃。

企業有著更加豐富的經驗,通過參照自己成功的經驗去對項目進行靈活管理,能夠更好地避免錯誤,確保項目的順利運行。企業根據自己的管理經營理念去管理,能夠使得項目更加健康長久地發展,同時也可避免與村集體之間有過多的意見分歧。

3.3.2 將大幅提升村民收入。

     根據雙方達成的協議,在進行民宿開發的過程中,優先使用村內勞動力,村內勞動力不需要外出打工,這就把村民最頭疼的問題給完美解決了,在當地就能進行就業,同時村民也能獲得穩定的收入來源,村民收入不斷提高,對擺脫“低收入村”帽子是一個很好的幫助。石板臺村2016年人均收入7 095.8元,是房山區的低收入村,但經過和北京韓建集團有限公司的合作后,2017年人均收入達到9 215元,目前85%的低收入家庭已經脫低。

3.4 當前條件下存在的制約

3.4.1 地處山區,各項資源缺失。

    由于地處京郊,許多村莊里的農戶還未脫低,村集體方面資金緊張,所以資金方面是一個很大的限制條件。同時石板臺村處于山區,交通不便,在二次搬運和材料運輸方面需要花費大量資金,這對于整修以及建設是一個很大的制約。近些年民宿市場的迅猛發展,行業競爭激烈、政府出臺的相應的法規來限制門檻、村民意識跟不上,短期內見不到收益回報,就會在后續的開發建設中有所退縮。

另一方面,農村的勞動力大多為農民,教育程度低,總體素質不高,在民宿旅游發展方面無法進行有效的管理,而村集體也沒有大量的專項資金來對村民進行專業培訓。同時由于人才經費不足,人才的引進培養受到限制,加上山區生活條件水平和區位條件差,基礎設施薄弱,交通欠發達,信息不靈,人文地理和工作環境都不盡人意,以及社會和醫療保障機制的不完善,也致使人才引進難、留不住,造成了民宿管理方面的高素質人才的缺乏。

3.4.2 村集體的參與程度不足。

    由于村集體干部趨于老齡化,思想認識方面可能會有些固化,村集體的參與主動性不強、認識不到位,可能會導致項目在執行過程中存在偏差,對村集體的日后發展可能帶來困擾,以及項目的后續合作實施得不到順利進行。村集體可能會過多地依賴政府、企業,如若村集體的在認識上不到位,可能會使得項目的持續性降低,導致項目出現偏差。

3.4.3 村集體長遠規劃欠缺。

    村民之間在對一些基礎設施在改造過程中互不謙讓,只著眼于眼前利益,價值判斷失準,在改造過程中間存在較大的矛盾,而村集體由于缺乏計劃,難以調和。村集體對目前閑置的農宅沒有更進一步的規劃,致使資源的浪費。要進一步對后續回收后的農宅進行規劃利用,引進企業,注入資本,將閑置農宅充分合理地開發利用起來。

4 政策建議

   宅基地制度改革與創新,不僅是一項農村土地產權制度改革,更關系到整個國家的經濟運行和社會發展等諸多問題,其中必然會涉及相關法律的修改和政策的調整。建立并完善宅基地和閑置農房“三權分置”的相關制度設計是實現宅基地和閑置農房“三權分置”以及切實保障各方利益的前提條件。因此,在探索閑置農房方面的創新時,必須堅持一定的原則,從我國的基本國情和農村的實際出發[6]。要突破以往管理制度的困局,勇于大膽創新改革,從而更加有效地盤活利用閑置農房,將農村經濟帶動起來,促進增長,讓農民增收。

4.1 長遠規劃,打造特色產業

   村集體應該結合當地所具有的地域優勢,依托當地的資源優勢,充分利用當地的優勢,將地方特色緊緊融入規劃開發過程中,在不違反政策“紅線”的基礎上,適當地將“門”打開得大一些,積極鼓勵社會資源和創新發展業態參與到閑置農房的流轉中來,同時加強對各方進行監管,與此同時要擴大深化企業間的合作,對項目進行公開招標,透明化管理,吸引有實力的大企業來進行競標投資開發,與企業共同打造出符合地方特色、有廣闊市場前景的特色產業。要靈活采用各種有利合作開發模式,根據當地資源環境因地制宜發展各種產業,從而使得農民能多渠道增收[7]。

4.2 增加認識,提升主動性

    村干部在閑置農宅開發利用過程起到關鍵作用[8],要增加村集體的主動性,提高村集體的認識,轉變意識,要讓村集體積極融入開發建設當中,積極帶領村民脫貧致富。要加強人才的培養,探索吸引下鄉人才的特殊政策,提供滿意的生活保障,打消下鄉人才的擔憂顧慮。要加強培訓鄉村規劃及經營管理方面的人才,吸引外來年輕人才,給村集體注入年輕活力,提供新的年輕的想法,緊跟社會趨勢,順應時代潮流,為村集體的未來規劃與建設尋找新出路,帶領村民致富,使他們過上幸福生活。要加強村民的精神文明建設,增加農村生活的趣味性,提高村民的道德素質,努力打造一個有利于下鄉人才成長和發揮才干的良好環境。

4.3 加大農村雙基建設力度

   要進一步加強農村基礎設施建設,在盤活閑置宅基地和農房的過程中,政府相關部門要把關注點放在農村的基礎設施和基本公共服務設施建設上,加大投資建設力度,逐步改善農村基礎設施和基本公共服務設施,對農村的基礎設施和基本公共服務設施進行統一管理和配套的維護服務,對于在農村的建設與維護等方面所產生的費用,政府要提供充足的預算來予以保障,從而減輕農村集體經濟組織的財政壓力,農村集體經濟組織才會有更多的精力投入到盤活閑置宅基地和閑置農房中來。

4.4 建立宅基地民主管理制度

   當前農村閑置農宅的財產權不能有效實現,農宅閑置資源浪費嚴重等問題都與宅基地管理制度有著密切聯系[9]。健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調處機制,促進農村土地基層管理的民主決策、管理、監督[10]。對農村集體建設用地流轉進行有效的監管管理,對宅基地的地下市場予以嚴厲打擊,同時建立農村集體建設用地的公平自由交易市場的需求也越發強烈,要進一步落實《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中強調的建立農村集體經營性建設用地的入市制度,在政策允許的情況下,積極推動農村集體經營性建設用地入市,與城市國有建設用地同地同價同權,這樣才能夠使得宅基地的使用權能夠真正得以流轉。要廣泛聽取關于對宅基地的使用權的自由轉讓、出租、抵押等意見建議,并進一步規范和完善相關的政策法規,才能讓農村集體經濟組織沒有后顧之憂,才能更好地去探索如何以出租、合作等方式來盤活利用空閑農房及宅基地,發揮更大作用。

三、鄉村振興：從衰落走向復興的戰略選擇

作者：張強 (首都經濟貿易大學區域經濟學研究生李小穎、楊怡參與了文獻整理。)

摘 要：鄉村振興是相對于農村衰落而言。農村衰落主要表現為農村居住人口過度減少而導致的空心化、老齡化等現象。實現鄉村振興, 需要將快速工業化、城鎮化階段以解決“促進農業勞動力就業轉移問題”為主的指導思想轉變為新時期以解決“轉移后問題”為主的指導思想;需要對國民經濟分配格局做出重大調整, 更快地補齊農村基礎設施和公共服務的各項短板;需要改變各種發展要素主要由農村向城市單向流動的局面, 創造城鄉要素雙向流動、相互融通的新格局, 在激發農村內部動力和積極性的同時, 更加開放地吸引、吸納農村外部的資源。

2016年, 我國人均國內生產總值達到了相當于8 000美元的經濟發展水平, 即使按照5%的增長速度估算, 到2035年也將達到超過2萬美元的發展水平。這是從農村趨于衰落到走向鄉村復興的轉折階段。順應這一趨勢, 2017年10月, 黨的十九大提出, 到2020年建成全面小康社會必須堅定實施的“鄉村振興戰略”, 以及2020—2035年顯著縮小城鄉差距、邁向共同富裕的戰略目標。這標志著我國解決農業、農村、農民問題已經邁向了一個新時代。

一、關于鄉村振興的相關研究

關于鄉村振興的內涵。有研究者認為, 鄉村復興是對傳統鄉村轉型概念的提升[1], 其內涵可概括為“外在內涵”與“內在涵義”。外在內涵即依照在城鄉連續譜系中鄉村所具有的獨特性價值, 讓鄉村回歸鄉村, 使其在文化傳承等方面發揮作用并與城市平等互補。內在涵義即在城鄉平等的互補關系下, 鄉村內部在經濟、人居、治理和村民生計等方面實現自給與繁榮。也有研究者認為, 鄉村復興是在過度城市化形勢下重新發現和彰顯鄉村“傳統基因”的生命力[2], 在保持傳統景觀特質與文化風情的基礎上扭轉繼續凋敝的局面[3]。可見, 鄉村的“振興”與“恢復活力”有著密切關聯。針對城市化背景下存在貧困鄉村過疏化與缺乏活力的問題[4], 有研究者認為, 鄉村復興是對當前快速城鎮化過程中鄉村衰敗現象與鄉村傳統發展模式的反思, 旨在通過鄉村重構煥發鄉村發展活力, 實現鄉村可持續發展[5]。為此, 有研究者提出要實施促進城鄉雙向流動政策, 并將保持鄉村地區穩定和活力作為國家新型城鎮化戰略的重要政策取向和長期任務[6]。

關于鄉村復興的路徑。許多研究者認為中國鄉村轉型與復興的路徑包括重振鄉村產業活力、重塑鄉村文化魅力、重組鄉村治理結構、重構鄉城平等互補格局及重建鄉村政策保障機制[7,8,9]。有研究者從技術的視角認為應以村民的需求為切入點, 構建基于“人—技術—鄉村”邏輯的技術路徑[10]。有研究者從社會視角指出中國鄉村復興不僅是經濟的復興, 更應是生產和生活單位的多方面復蘇, 鄉村復興依賴于社區自我發展能力的增強, 應積極發現以社區為基礎的資源, 將各類社會組織的外部支持轉化為內生動力[11]。一些研究者基于國家政權建設理論、國家與社會理論、現代化理論等分析框架, 闡述了村莊精英與鄉村社會復興的關系[12,13,14], 認為村莊精英是鄉村復興的實踐主體, 提出建立常態化的精英吸納機制、提高村莊精英的生活待遇、努力做好精英回流工作、支持民間組織發展、改革現行教育體制等實現鄉村復興的路徑[15]。還有研究者著重討論了作為實現鄉村復興積極之路的城市與鄉村間要素健康流動[3], 提出要實施促進城鄉雙向流動政策, 既要鼓勵農民進城, 也要鼓勵、引導企業下鄉和有志青年返鄉創業[16];為此, 鄉村復興最根本的途徑應從破除阻礙鄉村發展的體制機制入手, 包括建立城鄉要素自由流動的市場機制、完善農民地權和推動鄉村自組織化[17]。有研究者嘗試構建資本驅動模式, 并指出在資本驅動鄉村復興過程中, 既需要自上而下的資本投入與監管機制的建立, 也需要自下而上的鄉村自主發展與治理體系的完善[18]。還有研究者從鄉村旅游視角對鄉村復興路徑進行了剖析, 認為鄉村復興應與美麗鄉村建設結合起來, 比如將鄉村公園模式視為一種有效模式[19]。有研究者進一步從要素、城鄉聯系、空間三個方面探索了鄉村復興機理, 總結了鄉村復興的四種模式:資源置換型、經濟依賴型、中間通道型、城鄉融合型[5]。

值得注意的是, 最早關于鄉村振興的研究多基于大城市郊區的觀察[20,21], 這似乎也體現出鄉村振興在大城市地區的先行性。比如, 早在21世紀之初對北京郊區的研究就指出, 按照城鄉一體化所確定的方向和道路, 傳統意義上以農業生產和農民居住的“農村”正在向產業活動、就業人口及居住人口多樣化的“鄉村”轉變;鄉村與城市的融合促成了鄉村的新功能和新變化, 也必將促成鄉村走向復興[22]。依據對大城市地區與其他農村地區采用同一些重要用語 (比如農業多功能、城鄉一體化、城鄉融合等) 的時間先后, 有學者指出大城市地區“先行”并非“獨行”, 其間研究與實踐大致有10~20年的滯后間隔。

2017年10月十九大召開以來, 出現了對鄉村振興的多方面的詮釋, 學者們從不同角度見仁見智。大致側重于這個戰略的提出背景、意義內涵、覆蓋領域、實現路徑、工作重點、存在問題等主題。中農辦韓俊指出, 鄉村振興戰略是新時代十九大提出的七大戰略之一, 是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的重大戰略任務, 是中央對“三農”工作做出的新的戰略部署, 是農業農村發展到新階段的必然要求, 其總要求是堅持農業農村優先發展, 努力做到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。農業部長韓長賦指出, 把鄉村振興戰略作為新時代的戰略寫入黨章修正案是史無前例的;實施鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手, 有豐富內涵和系統要求;當前我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡, 最大的發展不充分是農村發展不充分;全面建成小康社會, 農村是短板, 農業是短腿;如果說, 實現全面建成小康社會的第一個百年目標要消除絕對貧困, 那么實現國家現代化的第二個百年目標就要縮小城鄉差別。全國人大財經委陳錫文指出, 鄉村的衰弱不是必然規律。在實現現代化的過程中農業、農村、農民到底會發生什么變化, 實現現代化以后城鄉格局是什么樣的局面, 需要我們自己的探索。中國人民大學劉守英提出, 鄉村振興戰略是對重農業、輕鄉村的矯正, 從“城鄉統籌”到“城鄉融合”體現了政府主導下“以城統鄉”思路的轉變, 其核心是城市和鄉村文化共存共榮, 相互依賴需求。中國社會科學院學部委員張曉山認為, 實施鄉村振興戰略是社會主義新農村建設的升級版, 是從根本上解決三農問題的行動綱領。將鄉村振興戰略的內容與新農村建設相比較, 內涵與外延都有很大的提升。產業興旺突出了產業發展的重要性和一二三產的融合發展, 生活富裕標志著農民群眾的生活水平要有更大的提高。治理有效強調治理體制與結構的改革、完善及治理效率, 生態宜居是鄉村建設理念的升華, 是一種質的提升。農業部農村經濟研究中心宋洪遠認為, 鄉村振興的總要求把產業興旺擺在第一位, 鄉村產業興旺必須發展現代農業, 通過農業供給側結構性改革, 推進農業現代化, 突出抓好加快建設現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系三個重點;實現鄉村產業興旺必須大力推進農村各項制度改革。國發中心農村部葉興慶認為, 從村容整潔到生態宜居的主要變化是更加強調加強生態建設, 在農業農村發展中尊重、順應、保護自然, 建設人與自然和諧共生的農業農村現代化;農村基礎設施條件的改善以及基本公共服務從無到有的變化等, 都為實現生態宜居打下了堅實的基礎;關鍵是要建立健全激勵機制, 使農民從綠色發展中得到真金白銀, 使綠色生產成為農民的自覺行動。中國農業大學農民問題研究所朱啟臻指出, 實現鄉村振興必須解決撤點并校、限制農民建房、撤村并村、不尊重小農、以脫農為榮、城鄉缺乏雙向流動等問題。農業部經管司張紅宇特別強調了小農戶仍然是中國農業經營的基本面, 也是發展農業、繁榮農村、鞏固執政基礎的依靠力量;要引導新型經營主體通過股份合作、產業化經營、社會化服務等方式, 帶動小農發展現代農業, 共同分享現代化成果。

從上述研究看, 農村經濟學界比較注重從農業農村本體發掘鄉村振興的內在動力和機制。城市、地理、規劃等學界更側重于從城市與鄉村之間的關系上探索鄉村振興的外部激勵或條件。本文基于最近十余年圍繞這一主題所進行過的研究, 試從城鄉聯系的視角, 對鄉村為什么要振興、為什么能夠振興、振興什么以及怎樣振興做一個初步討論。

二、鄉村為何必須振興

在整個工業化和城鎮化的階段, 農村勞動力從農業向非農產業轉移和其中一部分人口向城鎮流動是一個眾所周知的、無可非議的自然歷史過程。這個過程的基本趨向是農村各種可流動資源或要素單向地流向城市, 特別是流向具有極大集聚力的發達地區和中心城市。這個過程所導致的結果具有雙重性:一方面是大量農村人口進入城鎮就業和居住, 不僅增加了家庭收入, 也逐步充分地享受到城鎮福利;同時, 城市經濟得益于此, 以空前的速度、規模和效率不斷擴張, 成為國家和區域發展的主導。另一方面, 農村資源或要素“過度”流出, 也使大量農村地區的村莊和中小市鎮弱化了可持續發展所必要的人力、物力、財力和聚集力;加之以為追求“效率”而撤并行政鄉村及其中的義務教育、醫療衛生、生活服務等各種為基層服務的機構設施, 就更加速了較低齡原住人口的流失。所以總體而言, 工業化和城鎮化歷史過程顯著的積極作用是, 增加了社會財富, 提高了福利水平, 加強了增長效率;在一定條件下也會產生一些負面效應, 主要是同時發生了城市的“膨脹癥”和農村的“凋敝癥”, 甚至導致所謂“馬太效應”。

對于其中的“農村病”, 一些國家自進入工業化、城鎮化階段的中期就開始調整城鄉關系的政策導向, 主要是實行以工哺農、以城補鄉, 避免農業、農村進一步走向過度衰落。從先行工業化國家的實踐看, 有些取得了不錯的效果, 有些效果卻不甚理想, 最后仍未能遏止住“大的越大、衰的越衰”那樣一種兩極分化的歷史道路。正反兩面的經驗教訓告訴后來者, 在工業化、城鎮化階段到達一定水平的時候, 就需要及時調整城鄉關系的戰略, 從規制層面避免導致城鄉“過度”分化的走勢:一方面是避免農村資源因過度流失而導致最后衰落, 另一方面是避免大城市 (尤其是其中心城) 地區產生過度的“擁擠效應”。解決農村問題與解決城市問題相輔相成。值得注意的是, 上述“一定水平”, 并非指達到統計上所謂“高度城鎮化”之時。

城市發展為什么不可同時令鄉村衰落下去?鄉村為什么需要與城市一道繁榮起來?根本原因在于城市需要多功能農業的產品供給, 需要廣大鄉村綠色空間的生態支撐, 需要有從事農業、守護生態的職業工作者, 也需要城市為留住“鄉愁”、留住“綠水青山”而向綠色空間的守護人提供更多、更好的服務。正像在京津冀協同發展中廣大農村地區為其雙核心城市提供了體量超過10倍的生態空間支撐一樣, 我國各個城市周邊的農村地區乃至全國所有農村地區, 實際上也為我國的城市經濟社會可持續發展提供著綠色空間與生態支撐。這是城市發展的內在之需, 是振興鄉村的原本之理, 是現代化強國建設的現實與長遠之道。鄉村振興是國家振興的重要內容。城市振興與鄉村振興缺一不可。

鄉村振興是相對于農村衰落而言。農村衰落主要表現為農村居住人口過度減少而導致所謂“空心化”現象, 同時伴以居住人口和農業從業人口“老齡化”現象。由于目前尚缺少對農業就業轉移以多少為“適度”、何種狀態為“過度”的研究, 還很難精確地描述出我國不同地區農村人口外流的“過度程度”, 只能根據對案例和現實觀察的經驗做出判斷。但是, 即使僅以村莊的空心化和務農人口的老齡化作為“過度轉移”的主要標志, 也可以得到這樣一個假設, 即實現鄉村振興的基本內容和主要標志之一, 是鄉村地區保持一定數量的人口規模, 其中保持年輕人口占有一定的比例。如果這個觀點成立, 那么是否可以認為鄉村振興至少應包含以下內容:一是振興鄉村社會, 即改變留守農村地區多數村莊的人口只剩老弱婦幼的結構, 使農村重新煥發出年輕人的活力。二是振興鄉村產業, 特別是那些承載鄉村功能、能夠容納更多年輕人就業的產業, 主要是農林等綠色產業以及為便利宜居、休閑等服務的產業。三是振興鄉村文化。鄉村文化是傳承歷史傳統并植入現代基因而形成的地方特色突出、鄉土氣息濃厚的文化。悠久的鄉村文化是從古代到近代直至新中國成立以來各個時期的文化, 包含農業耕作文化、村巷建筑文化、庭院居住文化、飲食文化, 豐富多彩, 引人入勝。所謂“留住鄉愁”實質上是留住奔鄉愁而來的人。有人才、有文化的閱讀欣賞與堅守傳承。四是振奮鄉村精神。鄉村原本的主體是世代居住在那里的農民。農民所從事的農業其實是專業技術知識含量極為豐厚的職業, 從事農業的農民是十分勤勞、充滿智慧的群體。尤其在當代社會, 職業農民已經成為田園、山水、森林、荒野等大自然的最忠實的守護人。所以, 農業理應是受人尊重的職業, 農民理應是受人尊重的勞動者。農民的職業自信是留住鄉村、堅守鄉村、振興鄉村的原動力。

三、鄉村為何能夠振興

工業化和城鎮化的本來意義就是一個解決城鄉關系問題的過程。但就工業化和城鎮化作為自然過程而言, 其結果可能并非縮小, 反而擴大了城鄉之間的發展差距。要使這個自然過程能夠達到縮小城鄉差距的效果, 就需要植入政策干預的“變量”, 才能緩解差距擴大, 從而解決鄉村經濟社會發展不充分、相對落后于城市而導致發展不平衡的問題。新中國成立以來, 中央一直把建設新農村作為工作重點。黨的十六大提出過“統籌城鄉經濟社會發展”的方針, 十七大提出過“形成城鄉一體化發展新格局”的重大歷史任務, 十八大將城鄉一體化提升到解決三農問題的根本途徑的空前高度。應該說, 在我國出現于20世紀80年代并在10年前被確認為重大歷史任務的“城鄉一體化”用語及其所內含的體制機制體系, 實質上就是解決工業化和城鎮化快速發展過程中被拉大的城鄉差距問題的根本途徑和有效對策。十九大報告在即將達到的2020年形成城鄉一體化發展新格局的階段性目標的基礎上, 進一步提出了進入城鄉關系變化新時期旨在走向最終消除城鄉差距、實現城鄉公平的新目標。實現這個目標最重要的戰略導向, 就是建立完善城鄉融合的體制機制和政策體系、支持農業農村優先發展的要素配方式。這是確保我國鄉村從走向衰弱到走向復興的最重要的因素。

從城鄉一體化到城鄉融合的提出, 體現了也適應了在城鎮化達到一定水平條件下的城鄉空間關系變化的趨勢。城鎮化的歷史過程不僅僅是一個在一定階段內從事農業和居住農村的人口向城市地區流動的向心聚集過程, 在一定階段、一定條件下也會出現城市地區的人口從中心向外圍、從城市化地區向非城市化地區離心疏散的流動過程。前種疏散有時被稱為“郊區化”現象, 后者疏散有時被稱為“逆城市化”現象。這兩種疏散現象都是進入較高城鎮化水平時的階段性現象或趨勢。對于這類現象, 學術界做過多種多樣的解釋。從根本上說, 這是對“城市病”也是對“農村病”療愈的市場經濟方式。盡管各國在這種趨勢下所采取的對策、所走過的道路各有不同, 其結果是:在農村地區從事農業的人口不斷減少的同時, 居住人口卻不發生成比例的減少。換言之就是, 在農村地區居住的人口中, 從事農業的人口比例出現不斷下降。這樣, 傳統上以農業生產和農業工作者居住為主的“農村”, 就逐步演變成為產業多樣化和居住人口職業多樣化的“鄉村”, 傳統上較為單一性的農村功能也逐步演進成為具有農業和其他產業的生產功能, 也具有宜居、休閑、生態等多功能的鄉村。產業、職業以及功能的多樣化, 導致了在之前階段似乎已經走到了窮途末路的農村社會, 重新煥發出新的活力。

總結先行國家的這段歷史可以發現, 在許多國家出現過的這個過程并非都以在農村地區的聚居點興辦產業為起點, 而首先出現的往往是“居住的疏散化”。以居住為先行的疏散化最重要的意義在于帶動了各類公共服務的疏散化, 即由居住人口增加帶動零售業、批發業等生活服務業興起, 并在逐漸導致制造業乃至總部疏散化的過程中, 保持了這些地區與中心城市居住區同等的公共服務水平。可見, 改善鄉村居住與生活服務條件的意義和作用, 絕不亞于發展產業。從這個意義上看, 我國最近十余年在新農村、美麗鄉村、小城鎮等建設中不斷改善農村地區的基礎設施與公共服務, 也同時正在創造著城市資源或要素外向流動的物質基礎。隨著基本公共服務城鄉均等化和優質公共服務區域配置均衡化, 隨著城鄉多方面生活條件差距逐步縮小, 鄉村振興也將具備越來越成熟、越來越有利的條件。

四、對鄉村如何實現振興的討論

實現鄉村振興, 首先需要正確把握現階段城鄉人口流動態勢的判斷, 轉變快速工業化和城鎮化階段偏重于促動人口從農村流向大城市地區的指導思想。歷經新中國成立近70年的工業化、城鎮化進程, 尤其是改革開放40年來加速工業化、城鎮化的進程, 我國的經濟社會發展已經進入了一個新的時代。但是近年來凸顯出一個觀念與實踐之間的矛盾:一方面是統計的人口城鎮化率還只有百分之五十幾 (有研究者以進城農民享受服務程度不高為由, 甚至提出應以更低水平來估算我國的人口城鎮化率) , 在這個城鎮化水平上, 大規模的農村人口就業轉移理應方興未艾;另一方面人們看到的卻是農村衰落的真切現實。這種現實與繼續“大規模轉移”的城鎮化率形成了鮮明的反差。究竟是人們的眼睛出了毛病, 還是數字和觀點出了偏差?本文認為:不應以統計的“人口城鎮化率”為依據去判斷我國城鎮化發展階段①, 不應以歐美國家種養業的從業比重作為我國農業從業人口減少程度是否“到位”的標示。應從我國農業結構與功能的國情出發來考慮農業人口的存量目標;應從農村已經普遍出現老齡化、空心化的現實情況出發, 將快速工業化、城鎮化階段以“促進農業勞動力就業轉移問題”為主的指導思想轉變為工業化階段后期乃至工業化后以解決“轉移后問題”為主的指導思想。在繼續幫助農業人口適度轉移就業、并解決轉移就業農民市民化問題的同時, 更加注重解決農村的人口怎樣“留住”、怎樣“進入”、怎樣留得“舒心”、怎樣“入”得“流暢”的問題。通過“留”與“入”, 促進鄉村的穩定、繁榮與復興。如果將指導城鄉關系的觀念停留在繼續鼓勵從鄉到城的大規模人口轉移, 延續對“空心村莊”的拆并, 很可能就會使已經出現的“過度轉移”雪上加霜, 勢必導致農村更嚴重的衰落、蕭條甚至凋敝。

實現鄉村振興, 需要堅持“以農為本”發展鄉村產業的方向。自15年前開啟統籌城鄉一體化發展的重大轉變以來, 農村過去主要靠鄉村集體自我供給公共服務的做法已發生了根本改變, 過去曾出現過的那種“村村點火冒煙”現象借以存在的基礎已得到了根本扭轉。這種轉變為農民聚力務農創造了必要的制度條件。但是由于多種因素制約 (特別是相關領域的政策和改革尚未到位) , 多數農業的經濟效益低、務農的經濟收入低, 包含相對復雜勞動因素的農業勞動難以獲得相應的必要報酬, 因而年輕人 (特別是小農戶) 務農積極性不高。根本改變這種狀況需要從科學技術、政策措施、體制機制等多方面著力, 推進農業產業鏈條現代化。同時, 應在農村地區大力發展各類生產性、生活性服務業, 尤其是有助于發揮鄉村宜居、休閑、康養等功能的產業, 發掘鄉村集體和家庭積累財產的“金山銀山”, 讓鄉村居民更多地獲得不動產經營收入。

實現鄉村振興, 需要在發展產業的同時更加注重并加強農村建設, 按照農村優先發展的要求對國民經濟分配格局做出重大調整, 更快地補齊農村基礎設施和公共服務存在的各項短板, 改變農村生活條件長期落后于城市的狀況。應解決的一個認識問題是:在城市地區 (特別是大城市地區、特大城市地區及其中心城市) 已經長期成為國民經濟發展的主導地區的條件下, 在城市建設應趨于成熟的條件下, 是否應保持城市地區發展建設相對穩定, 是否應以保持城市相對穩定來適當抑制投入不斷加密、設施反復改造、景觀過度美化等投資沖動, 以節約空間留出未來發展的余地, 以節約財力增大投向鄉村的份額, 以轉變城市發展方式來促進加快鄉村建設, 以集體土地上建設城鎮的自主城鎮化道路來減少城鎮化的經濟成本與社會矛盾, 從而緩解農村人口繼續向大城市地區過度流動的盲目性。應解決的另一個認識問題是:對現已“空心”的大量村莊應如何規劃建設?目前的一種做法是實行因空而拆、見空即拆, 究其理由實際上是以農村將繼續衰落的預期作為規劃建設的依據。在新的條件下, 是否應有一部分村莊須以慎重的判斷對待空心村、空心房的處置, 是消極被動地拆房騰地, 還是著眼長遠、積極主動地考慮新的對策, 是亟待研究的現實問題。

實現鄉村振興, 需要進一步形成并不斷完善城鄉融合的體制機制和政策體系, 改變過去主要由農村向城市單向流動的局面, 創造城鄉要素雙向流動、相互融通的新格局。實現鄉村振興固然需要激發農村內部的動力和積極性, 同時也需要更加開放地吸引吸納農村外部的資源。值得反思的是:多年來對解決三農問題所做的大量研究雖然有力支撐了三農問題的解決, 但是在不斷提高農業發展水平、農村建設水平、農民收入水平的同時, 卻未能預見、未能防止、也未能扭轉多年以來許多農村地區實際上處于持續老齡化、空心化甚至衰落凋敝的局面。實踐與理論如此大的反差, 是否促使富有農村經驗的研究工作者在“鄉村振興戰略”研學中進行一些新的反思, 從“跳出農村看農村”當中更多地找到實現鄉村振興的新資源、新動力、新理念。

作者簡介：張強 (1953-) , 男, 北京人, 首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授, 博士生導師, 研究方向為城鄉一體化